Когда завышение начальной цены ещё не доказывает переплату подрядчику

После ремонта нескольких автомобильных дорог в Кемерове Счётная палата Российской Федерации указала на завышение расчётной стоимости: в локальной смете были учтены непредвиденные расходы в размере 3%, а цены части материалов, по мнению контрольного органа, превышали показатели территориальных сборников. Заказчик потребовал от подрядчика вернуть почти 49,3 млн руб. как неосновательное обогащение. Однако суды трёх инстанций разграничили два разных вопроса: насколько правильно заказчик сформировал начальную цену закупки и получил ли подрядчик в ходе исполнения контракта оплату за работы или затраты без достаточного основания.

В деле № А27-2942/2018 одного акта контрольного мероприятия оказалось недостаточно для второго вывода. Суды исследовали контрактную смету, условия о твёрдой цене, документы приёмки, фактические объёмы работ и специальный порядок оплаты непредвиденных расходов. В результате требование о возврате денежных средств было отклонено. Для проверки смет эта ситуация особенно важна тем, что ошибка или спорный метод на стадии формирования НМЦК не тождественны доказанному завышению стоимости уже принятых работ.

Что именно проверила Счётная палата

Муниципальный контракт № Ф.2017.117961 был заключён для ремонта покрытия и восстановления обочин на нескольких участках автомобильных дорог Кемерова. В техническое задание входили работы на проспекте Кузнецком, улицах Автозаводской, Тухачевского, Нахимова, Ракитянского, Рабочей и 4-й Цветочной.

Контрактная стоимость включала работы, материалы, транспортные расходы, налоги, страхование, непредвиденные расходы и иные предусмотренные платежи. Цена была определена как твёрдая.

В октябре 2017 года Счётная палата Российской Федерации в рамках проверки реализации приоритетного проекта «Безопасные и качественные дороги» указала на две основные группы стоимостных замечаний.

• В локальный сметный расчёт был включён резерв на непредвиденные работы и затраты в размере 3%, который контрольный орган оценил как необоснованный применительно к рассматриваемому ремонту.
• По отдельным материальным ресурсам контрольный орган использовал иной подход к стоимости и указал на превышение цен относительно сборников территориальных сметных цен по Кемеровской области.

По акту проверки совокупное предполагаемое завышение сметной стоимости составляло 56 995 500 руб., в том числе 7 101 500 руб. непредвиденных расходов и 49 894 005 руб. по материалам.

Однако после этого требовалось ответить на другой вопрос: означает ли такой вывод автоматически, что именно эти деньги подрядчик безосновательно получил при исполнении уже заключённого муниципального контракта.

Почему НМЦК и стоимость фактически принятых работ нельзя смешивать

Начальная максимальная цена формируется до заключения контракта. Она является расчётной основой закупочной процедуры и зависит от исходной сметы, выбранного метода определения стоимости, применённых нормативов и решений самого заказчика.

После заключения контракта появляется другой документальный слой:

контракт → согласованная цена → техническое задание → фактически выполненный объём → КС-2 → КС-3 → документы по отдельным затратам → оплата.

Если контрольный орган позднее приходит к выводу, что начальная цена могла быть рассчитана иначе, это ещё не показывает само по себе, что подрядчик предъявил невыполненные работы, увеличил согласованные объёмы либо получил оплату за отсутствовавший результат.

Именно эту границу провели суды. В материалах дела не было установлено расхождение между объёмами работ, предусмотренными согласованной локальной сметой, и объёмами, отражёнными в принятых актах. Поэтому расчёт ошибки на стадии формирования цены требовал самостоятельного доказательственного перехода к фактической переплате подрядчику.

Кто сформировал исходную сметную основу

Существенным обстоятельством было происхождение спорных расчётов. Применённые расценки изначально содержались в расчёте начальной цены и локальной смете, подготовленной со стороны заказчика. Эти условия вошли в закупочную документацию и затем — в контракт.

Это не означает, что смета заказчика никогда не может быть проверена или исправлена. Но для последующего взыскания денег с подрядчика важно разделить:

• ошибку заказчика при разработке исходной сметы;
• отклонение подрядчика от согласованной сметы;
• предъявление подрядчиком завышенного фактического объёма;
• необоснованное применение подрядчиком иной расценки;
• оплату затрат, которые по условиям контракта не должны были оплачиваться.

Это разные модели возникновения разницы в стоимости и для каждой требуется собственная доказательственная цепочка.

Почему твёрдая цена не делает расчёт непроверяемым

Подрядчик ссылался на твёрдую цену контракта и соответствие актов согласованной локальной смете. Однако смысл судебного результата не состоит в том, что твёрдую цену нельзя проверять после приёмки.

Суды прямо учитывали, что наличие подписанного акта приёмки не лишает заказчика права представить обоснованные возражения относительно объёма и стоимости работ.

Следовательно, проверка после оплаты допустима по своей профессиональной логике. Но она должна устанавливать конкретное расхождение между оплаченной суммой и тем, что действительно подлежало оплате.

Таким расхождением, например, может быть:

• невыполненный объём, включённый в КС-2;
• повторный учёт одной операции;
• неподтверждённый материал;
• расценка, не соответствующая фактически выполненной технологии;
• затрата, для оплаты которой контракт требует отдельного подтверждения, но такого подтверждения нет;
• арифметическое или индексное отклонение в исполнительном расчёте.

В рассматриваемом деле заказчику требовалось доказать именно связь замечаний контрольного органа с фактически необоснованно полученной подрядчиком суммой.

Особый режим был предусмотрен для непредвиденных расходов

Контракт не предусматривал автоматическую выплату подрядчику 3% независимо от фактических обстоятельств.

Условия договора связывали оплату непредвиденных расходов с их реальным возникновением и обоснованностью. Для оплаты подрядчик должен был представить документы, подтверждающие возникновение соответствующих работ и затрат, а также расшифровку стоимости.

Сам контракт приводил примеры обстоятельств, которые стороны относили к непредвиденным: переустройство пучинистых участков дороги, ремонт скрытых дефектов колодцев инженерных коммуникаций, деформационных швов и водоотвода, восстановление отдельных элементов покрытия, работы при обнаружении посторонних предметов и другие возникающие в ходе ремонта операции.

Поэтому профессионально здесь нужно различать два совершенно разных способа использования резерва:

автоматически добавить процент к каждому акту и оплатить документально подтверждённые непредвиденные работы в пределах предусмотренного контрактом механизма.

Из судебных актов следовало, что непредвиденные расходы были отражены не во всех документах приёмки, а в определённой группе актов от 23 октября 2017 года. Суды оценили доказательства, представленные в подтверждение фактического возникновения соответствующих затрат, и не установили оснований считать оплаченные суммы безосновательными.

Почему резерв в смете и фактическая непредвиденная работа — не одно и то же

Сметный резерв представляет собой механизм учёта возможных затрат, которые нельзя полностью детализировать на исходной стадии. Но при исполнении контракта необходимо понимать, каким способом этот расчётный резерв превращается в оплачиваемую стоимость.

Для проверки полезно разделить четыре уровня:

1. наличие резерва в исходном расчёте;
2. договорные условия его использования;
3. конкретное непредвиденное обстоятельство при выполнении работ;
4. документы, подтверждающие объём и стоимость возникших работ.

Ошибка возникает, когда анализ останавливается на первом уровне. Сам факт наличия 3% в исходной смете ещё не показывает, была ли эта сумма полностью выплачена, за какие операции она выплачена и подтверждаются ли соответствующие операции.

И наоборот, наличие фактически возникшей дополнительной операции не означает автоматически, что любая сумма резерва может быть списана без расчёта. Оплачиваемая величина должна следовать из предусмотренной контрактом процедуры.

Как проверять стоимость материалов после замечаний контрольного органа

Второй крупный блок замечаний относился к стоимости материалов. Контрольный орган сопоставлял применённые значения с территориальными сборниками и пришёл к выводу о завышении.

Но для последующего требования к подрядчику требуется установить, где именно сформировалась разница.

Практическая проверка должна последовательно определить:

1. какая цена материала была использована при формировании НМЦК;
2. кто сформировал этот показатель;
3. какая стоимость была включена в конкурсную и контрактную смету;
4. менял подрядчик эту цену при исполнении или использовал согласованную основу;
5. какое количество материала было фактически предусмотрено и использовано;
6. какой объём вошёл в акты приёмки;
7. какая именно часть выплаченной суммы считается необоснованной и почему.

Если проверка показывает только то, что на стадии закупки можно было применить другой сборник, индекс или ценовой показатель, вывод относится прежде всего к методике формирования расчётной цены. Для взыскания конкретной суммы с исполнителя необходим следующий доказательственный уровень.

Почему акт контрольного органа остаётся важным, хотя сам по себе может быть недостаточен

Судебный результат не обесценивает контрольное мероприятие. Такой акт может выявить проблемную позицию, указать на спорный норматив, ценовой источник или методику и стать основанием для углублённой проверки.

Но функция контрольного документа и функция расчёта фактической задолженности различаются.

Контрольный акт может отвечать:

«Какая ошибка обнаружена в расчёте или процедуре?»

Для денежного требования дополнительно требуется ответ:

«Как эта ошибка превратилась в конкретную необоснованную выплату именно этому подрядчику?»

Между этими вопросами должна существовать документально воспроизводимая связь.

В деле № А27-2942/2018 суды не увидели достаточных доказательств такой связи: замечания контрольного органа касались, в частности, формирования исходной стоимости, тогда как фактические работы соответствовали согласованным документам и отдельные непредвиденные затраты получили самостоятельную оценку.

Как построить проверку после обнаружения ошибки в исходной смете

Если после заключения и исполнения контракта обнаружено, что исходная смета могла быть составлена неправильно, проверку полезно проводить в двух независимых контурах.

Контур 1. Проверка исходного ценообразования

• какие сметные нормативы применялись;
• какие цены ресурсов использовались;
• правомерно ли применены индексы и коэффициенты;
• корректно ли сформирован резерв;
• какова была бы НМЦК при альтернативном расчёте;
• кто отвечал за подготовку и утверждение расчёта.

Контур 2. Проверка фактических расчётов с подрядчиком

• что реально выполнено;
• какой объём принят;
• какие позиции вошли в КС-2 и КС-3;
• соответствуют ли они контрактной смете;
• возникали ли отдельные непредвиденные работы;
• какими документами они подтверждены;
• есть ли конкретная сумма, оплаченная сверх предусмотренного договорного основания.

Только после соединения результатов этих двух контуров можно обоснованно определять экономические последствия обнаруженной ошибки.

Почему разницу расчётов нельзя автоматически назвать неосновательным обогащением

Предположим, контрольный расчёт показывает, что при другой методике стоимость объекта могла быть ниже на 10 млн руб. Само по себе это ещё не устанавливает, что подрядчик получил 10 млн руб. за отсутствующий результат.

Возможны принципиально разные ситуации:

• подрядчик получил оплату за фактически невыполненный объём;
• подрядчик самостоятельно увеличил предусмотренную контрактом стоимость;
• заказчик изначально сформировал более высокую твёрдую цену, а подрядчик выполнил предусмотренный ею объём;
• в ходе работ действительно возникли предусмотренные контрактом дополнительные затраты;
• часть расчётного резерва вообще не была предъявлена к оплате.

У этих ситуаций разные причины и разные наборы документов для проверки. Поэтому профессиональный вывод должен называться точно: «ошибка формирования исходной сметы», «неподтверждённый исполнительный объём», «необоснованная дополнительная стоимость», «ошибка применения расценки» или иной конкретный тип расхождения.

Общее слово «завышение» без указания стадии расчёта часто скрывает эту разницу.

Почему окончательная сумма и сумма из контрольного акта могут различаться

Акт Счётной палаты содержал расчёт предполагаемого завышения на 56 995 500 руб. При этом в суд администрация обратилась с требованием о взыскании 49 312 672,58 руб.

Для проверки это дополнительный сигнал: любая итоговая претензионная сумма должна иметь собственную расшифровку от выявленного нарушения до конкретного платежа.

Нельзя считать, что число из контрольного акта автоматически является суммой требования. Между ними могут находиться исключённые позиции, неоплаченные остатки, уточнение фактического исполнения или иной расчёт.

Поэтому документально сильная претензия должна позволять пройти всю цепочку:

замечание → сметная позиция → исполнительный документ → платёж → спорная часть платежа → итог требования.

Как завершился спор

Арбитражный суд Кемеровской области отказал администрации в удовлетворении требования о взыскании 49 312 672,58 руб.

Седьмой арбитражный апелляционный суд постановлением от 15 августа 2018 года оставил решение первой инстанции без изменения.

Администрация обжаловала эти судебные акты в Арбитражном суде Западно-Сибирского округа, указывая в том числе на необоснованное включение непредвиденных расходов.

Кассационная инстанция постановлением от 14 ноября 2018 года также не нашла оснований для отмены состоявшихся судебных актов. Суд округа отметил, что спорные расценки были использованы уже при расчёте начальной цены и согласованы в смете, подготовленной заказчиком; доказательства документально подтверждённых возражений по фактическому объёму и стоимости выполненных работ отсутствовали; факт несения непредвиденных расходов был оценён нижестоящими судами по представленным доказательствам.

Итог конкретного дела нельзя превращать в универсальное правило о том, что твёрдая цена исключает возврат переплаты. Сам кассационный суд исходил из конкретного доказательственного состава. Если заказчик подтверждает невыполненный объём, двойной учёт, отсутствие необходимого основания для оплаты или другое фактическое завышение, правовая и стоимостная ситуация будет иной.

Что особенно важно для экспертизы сметной документации

Главный профессиональный вывод этой ситуации состоит в необходимости всегда называть стадию, на которой обнаружена стоимостная ошибка.

Проверяющий должен различать:

• ошибку определения НМЦК;
• ошибку контрактной сметы;
• ошибку исполнительного сметного расчёта;
• ошибку в объёме КС-2;
• неподтверждённую фактическую затрату;
• нарушение специального порядка оплаты резерва;
• необоснованную фактическую выплату.

Изменение расчётного метода на первой стадии ещё не даёт автоматически денежный результат на последней.

Поэтому качественная проверка сметы не заканчивается фразой «стоимость завышена на X рублей». Она должна объяснить, где возникла разница, кем сформирован исходный показатель, вошла ли она в договор, была ли фактически предъявлена к оплате, какой выполненный объём ей соответствует и какая часть перечисленных денежных средств действительно не имеет подтверждаемого основания.

Именно такая доказательственная цепочка позволяет отличить дефект ценообразования от реальной переплаты за исполнение контракта.

Источник практики

Арбитражный суд Западно-Сибирского округа, постановление от 14 ноября 2018 года по делу № А27-2942/2018, резолютивная часть объявлена 13 ноября 2018 года. Кассационная инстанция проверяла решение Арбитражного суда Кемеровской области от 28.05.2018 и постановление Седьмого арбитражного апелляционного суда от 15.08.2018 по спору о взыскании 49 312 672,58 руб. в связи с предполагаемым завышением стоимости по муниципальному контракту № Ф.2017.117961. В материалах дела исследовались контрактная и локальная сметная документация, акты КС-2 и КС-3, условия об оплате непредвиденных расходов и акт Счётной палаты Российской Федерации от 16.10.2017 по результатам контрольного мероприятия в рамках проекта «Безопасные и качественные дороги».

Материал подготовлен на основе открытых источников и не является описанием проекта нашей компании.