Почему положительное заключение экспертизы не заменяет проверку согласованности всего комплекта проектной документации

Для гаражного комплекса в Кемерове проектная документация дважды получила положительное заключение негосударственной экспертизы — первоначально в июле 2022 года, а затем в декабре после внесения изменений. Однако при обращении за разрешением на строительство в документах сохранились расхождения: площадь здания в заключении экспертизы отличалась от площади в пояснительной записке, в одном из документов был указан другой кадастровый номер участка, в схеме планировочной организации встречалось наименование другого объекта, а проект организации строительства предусматривал выход строительной площадки и ограждения за границы земельного участка.

В деле № А27-63/2023 эти обстоятельства рассматривались уже не как внутренние рабочие замечания к проекту, а как часть проверки комплекта, представленного для получения разрешения на строительство. Суды трёх инстанций не признали оспариваемый отказ незаконным. Для профессиональной проверки проектной документации ситуация показательна тем, что наличие положительного экспертного заключения не устраняет необходимости сверять между собой актуальную проектную документацию, само заключение, градостроительные исходные данные и документы, подтверждающие внесённые изменения.

Почему одного статуса «положительное заключение» оказалось недостаточно

Инженерные изыскания для объекта были выполнены специализированной организацией, проектная документация разработана проектировщиком. По результатам негосударственной экспертизы 21 июля 2022 года было выдано положительное заключение № 42-2-1-3-049204-2022.

После изменения проектной документации была проведена повторная экспертная процедура. 9 декабря 2022 года оформлено положительное заключение № 42-2-1-3-087113-2022, регистрационный номер которому присвоен 12 декабря 2022 года.

Таким образом, на момент последующего обращения за разрешением существовало не просто проектное решение, а проект, уже прошедший негосударственную экспертизу с учётом изменений.

Тем не менее орган, выдающий разрешение на строительство, обнаружил несоответствия в представленном комплекте. Их значение состояло не в том, что положительное заключение экспертизы «перестало действовать», а в том, что документы, участвующие в следующей административной процедуре, должны были быть согласованы между собой и соответствовать исходным градостроительным условиям.

Первый уровень проверки — совпадают ли технико-экономические показатели

Одним из конкретных расхождений стала общая площадь здания.

В положительном заключении от декабря 2022 года была указана общая площадь 6 244,18 кв. м, тогда как в пояснительной записке проектной документации фигурировало значение 6 246,45 кв. м.

Разница сама по себе относительно невелика. Однако профессиональный смысл замечания определяется не размером отклонения, а тем, что два документа, относящиеся к одной актуальной версии объекта, содержали разные значения одного и того же технико-экономического показателя.

При проверке проектной документации подобное расхождение требует установить:

• какое значение является актуальным;
• из какой версии проектного решения оно получено;
• какие разделы используют этот показатель;
• была ли соответствующая версия представлена экспертной организации;
• нужно ли корректировать только текстовое значение или менялись связанные проектные решения;
• совпадает ли исправленный показатель во всех документах, подаваемых на следующую процедуру.

Формальное исправление одной цифры в одном файле проблему не решает, если в остальных документах остаётся прежняя редакция.

Почему кадастровый номер относится не к формальности, а к идентификации объекта

В разделе положительного заключения, где указывался земельный участок размещения объекта, был приведён кадастровый номер 42:24:02010011:2107. В документах на земельный участок фигурировал другой номер — 42:24:0501011:2107.

При проверке проектного комплекта такие реквизиты нельзя оценивать только по принципу «понятно, какой участок имелся в виду». Кадастровый номер выполняет идентификационную функцию и связывает проект с конкретной территорией, правами на участок, градостроительным планом и ограничениями его использования.

Поэтому контроль исходных реквизитов должен охватывать не один титульный лист. Кадастровые номера, адресные ориентиры и сведения о земельных участках могут повторяться в пояснительной записке, схеме планировочной организации, экспертном заключении, задании, технических условиях и иных частях комплекта.

Если проект проходил несколько редакций, особенно важно проверять, не осталось ли значение из предыдущей версии в одном из связанных документов.

Что показывает неправильное наименование объекта внутри проектного комплекта

Ещё одно выявленное расхождение относилось к наименованию объекта. В разделе, связанном со схемой планировочной организации земельного участка, было указано наименование, относящееся к многоквартирному жилому дому, тогда как рассматриваемая документация была подготовлена для гаражного комплекса.

Такая ошибка может выглядеть как очевидная техническая опечатка. Но при проверке комплекта она является индикатором более общего риска: отдельный раздел мог быть сформирован на базе другого шаблона или другой версии документа и не пройти полноценную межраздельную сверку.

Поэтому обнаружение чужого наименования полезно воспринимать не только как задачу «исправить заголовок». Необходимо проверить связанные сведения:

• адрес объекта;
• кадастровый номер;
• назначение здания;
• основные технико-экономические показатели;
• ссылки на исходно-разрешительную документацию;
• наименования смежных разделов;
• перечень технических условий;
• описание проектных решений, которое могло быть перенесено из другого комплекта.

Одна обнаруженная шаблонная ошибка должна запускать проверку согласованности соответствующего раздела, а не только замену одной строки.

Почему проект организации строительства нужно сверять с границами участка

Среди замечаний к представленному комплекту отдельно указывалось несоответствие раздела «Проект организации строительства» градостроительному плану земельного участка: строительная площадка и ограждение выходили за границы участка.

Этот эпизод отличается от текстовых расхождений в площади или реквизитах. Здесь речь идёт уже о пространственном проектном решении.

Проект организации строительства должен учитывать реальную территориальную основу производства работ. Если временное ограждение, строительная площадка, складирование, временные дороги или другие элементы размещаются за границами участка, вопрос нельзя исправить только редакционной правкой текста.

Необходимо проверить, на каком правовом и проектном основании предполагается использование соответствующей территории и возможно ли реализовать принятую организационную схему в установленных границах.

Поэтому при межраздельной проверке полезно сопоставлять:

ГПЗУ и границы участка → СПОЗУ → проект организации строительства → временную инфраструктуру → фактическую территорию производства работ.

Если эти уровни не согласованы, положительная оценка других проектных решений не устраняет территориальное противоречие.

Как изменение проекта должно прослеживаться до нового заключения

Особое место в деле занимал документ, подтверждавший соответствие изменений, внесённых в проектную документацию.

В представленном подтверждении от 12 декабря 2022 года судом и уполномоченным органом отмечались несогласованные реквизиты: дата самого документа не соответствовала указанной дате утверждения, неверно было обозначено наименование вида экспертизы, в описании изменений использовалось неправильное наименование раздела, а сведения о ранее выданном положительном заключении от 21 июля 2022 года отсутствовали.

С точки зрения управления проектной документацией это показывает отдельную проблему — нарушение цепочки версий.

После изменения проекта должно быть возможно однозначно восстановить:

1. какая версия документации прошла первоначальную экспертизу;
2. какие именно изменения были внесены после неё;
3. какие разделы затронуты;
4. кто и каким документом подтвердил соответствие изменений;
5. на какое предыдущее заключение опирается новая процедура;
6. какая итоговая версия является актуальной для строительства и получения разрешения.

Если эта история не прослеживается по документам, даже отдельные правильно разработанные разделы становятся сложнее идентифицировать как единый согласованный проект.

Почему сведения о технических условиях проверяют не только по факту их существования

В спорном отказе также указывалось на неполноту сведений о технических условиях подключения объекта к инженерным сетям.

При судебном рассмотрении анализировалось содержание соответствующего раздела положительного заключения и реквизиты технических условий, указанных в разных редакциях документов. Суд отметил различия между сведениями, содержавшимися в более раннем заключении, и информацией в последующей редакции.

Для профессиональной экспертизы это важнее простой проверки наличия строки «технические условия получены».

Нужно сопоставлять:

• организацию, выдавшую технические условия;
• номер и дату документа;
• вид инженерного ресурса;
• точку или условия подключения;
• срок действия;
• редакцию проектной документации, в которой эти условия учтены;
• сведения о тех же технических условиях в экспертном заключении.

Если проект корректировался, необходимо убедиться, что в новом комплекте не остались реквизиты технических условий из предыдущей редакции или сведения, уже не соответствующие актуальному решению.

Почему экспертиза и разрешение на строительство решают разные задачи

Практическая ошибка возникает, когда положительное заключение воспринимается как документ, после которого весь последующий комплект больше не требует проверки.

В действительности экспертная процедура и процедура выдачи разрешения имеют разные функции. Экспертное заключение относится к рассмотренному экспертами комплекту и предмету соответствующей экспертизы. При выдаче разрешения уполномоченный орган работает с представленными документами и проверяет предусмотренные для этой процедуры условия, в том числе соответствие проектной документации градостроительной основе размещения объекта.

Поэтому для заказчика важна не только последовательность процедур, но и идентичность документации между ними.

Если после экспертизы что-либо корректируется, возникает контрольный вопрос: относится ли представленное положительное заключение именно к той редакции проекта, которая фактически направляется для получения разрешения.

Почему нельзя проверять каждый документ отдельно

Все выявленные в рассматриваемой ситуации расхождения относятся к разным типам:

• числовое расхождение — площадь здания;
• идентификационное — кадастровый номер;
• текстовое — наименование объекта;
• пространственное — выход элементов ПОС за границы участка;
• версионное — сведения в подтверждении внесённых изменений;
• исходно-разрешительное — технические условия;
• градостроительное — соответствие документации требованиям территории.

Если каждый файл проверять только сам на себя, большая часть таких несоответствий может остаться незамеченной. Они становятся видны именно при перекрёстной проверке.

Поэтому для сложного комплекта полезно создавать матрицу согласованности, где по строкам располагаются ключевые характеристики объекта, а по столбцам — документы, в которых эти характеристики повторяются.

Например:

Проверяемый параметр	Проектная документация	Экспертное заключение	ГПЗУ / исходные данные	Документ об изменениях
Наименование объекта	Проверяется	Проверяется	Проверяется при наличии	Проверяется
Кадастровый номер	Проверяется	Проверяется	Базовое значение	Проверяется
Общая площадь	Базовое проектное значение	Сверяется	При наличии ограничений	Сверяется после изменений
Границы размещения	СПОЗУ / ПОС	В пределах предмета рассмотрения	Базовая территориальная основа	Проверяется при корректировке
Технические условия	Реквизиты и проектные решения	Сверяются сведения	Исходные документы	Проверяется актуальность

Такая матрица позволяет обнаружить не только ошибку внутри документа, но и рассинхронизацию между документами.

Почему предыдущие замечания нужно закрывать поштучно

До отказа от 20 декабря 2022 года заявитель уже получал отказ от 29 ноября. При последующем рассмотрении уполномоченный орган указал, что предыдущие замечания устранены не полностью.

Для управления проектом это ещё один важный элемент. После получения перечня замечаний опасно ограничиваться выпуском «новой версии» документации без формализованного ответа по каждому пункту.

Рабочая таблица устранения замечаний должна показывать:

• номер замечания;
• его содержание;
• раздел и лист, к которому оно относится;
• принятое решение;
• номер новой редакции документа;
• место внесения изменения;
• связанные разделы, которые также были проверены;
• статус устранения.

Особенно важно после исправления одного параметра проверить все места, где он повторяется. Иначе замечание формально устраняется в исходном разделе, но сохраняется в заключении, пояснительной записке, спецификации или другом связанном документе.

Как завершился спор

Арбитражный суд Кемеровской области 16 августа 2023 года отказал в удовлетворении требований о признании оспариваемой части отказа незаконной и о повторном рассмотрении заявления на разрешение строительства.

Седьмой арбитражный апелляционный суд 13 октября 2023 года оставил решение без изменения.

Арбитражный суд Западно-Сибирского округа рассмотрел кассационную жалобу и постановлением от 5 февраля 2024 года также оставил судебные акты без изменения, а жалобу — без удовлетворения.

Кассационная инстанция не сводила результат к одной обнаруженной опечатке или одному расхождению показателей. Суд учитывал совокупность обстоятельств и то, что часть иных оснований отказа заявителем вообще не оспаривалась.

Поэтому практический вывод из дела состоит не в том, что конкретная техническая ошибка всегда должна препятствовать получению разрешения. Значение имеет состояние всего представленного комплекта, взаимосвязь замечаний и наличие других неустранённых несоответствий.

Как проверять проект после получения положительного заключения

Перед передачей документации в следующую процедуру полезно проводить отдельную постэкспертную сверку. Она должна отличаться от обычной проверки содержания проектных решений.

1. Зафиксировать эталонную редакцию. Определить точный комплект, к которому относится положительное заключение.
2. Сверить идентификаторы объекта. Наименование, адрес, кадастровые номера и другие базовые реквизиты должны совпадать во всех документах.
3. Сверить технико-экономические показатели. Площади, этажность, мощность и другие показатели проверяются между разделами и заключением.
4. Проверить градостроительную основу. Проектные решения сопоставляются с актуальными требованиями, относящимися к участку и территории.
5. Проверить технические условия. Реквизиты и проектные решения должны относиться к одной актуальной исходной базе.
6. Проверить ПОС и СПОЗУ. Временные и постоянные решения сверяются с границами участка и реальными условиями размещения.
7. Проследить историю изменений. Для каждой корректировки должно быть понятно, относительно какой предыдущей версии она выполнена.
8. Закрыть все предыдущие замечания. Не по принципу выпуска нового файла, а по каждому конкретному пункту.
9. Провести поиск остаточных шаблонных данных. Чужие наименования, старые номера, прежние площади и реквизиты часто сохраняются после корректировки.
10. Собрать финальный единый комплект. Именно его, а не смесь нескольких редакций, следует передавать в следующую процедуру.

Практическое значение для экспертизы проектной документации

Рассматриваемая ситуация показывает, что качество проектной документации определяется не только правильностью каждого технического решения по отдельности. Не менее важна согласованность документов между собой.

Положительное заключение экспертизы подтверждает результат соответствующей экспертной процедуры, но не должно использоваться как замена внутреннему контролю версий. После внесения изменений особенно важно убедиться, что одна и та же актуальная информация прошла через пояснительную записку, графические разделы, исходно-разрешительные сведения, документы о внесении изменений и само экспертное заключение.

Наиболее опасны небольшие расхождения, которые по отдельности кажутся техническими: другая цифра площади, старый кадастровый номер, неверное наименование раздела или объекта. В совокупности они показывают, что комплект может быть собран из разных редакций.

Поэтому профессиональная экспертиза должна отвечать не только на вопрос «есть ли положительное заключение», но и на более строгий вопрос: относится ли это заключение к тому же самому согласованному комплекту проектной документации, который фактически используется на следующей стадии проекта.

Источник практики

Арбитражный суд Западно-Сибирского округа, постановление от 5 февраля 2024 года по делу № А27-63/2023, резолютивная часть объявлена 30 января 2024 года. Кассационная инстанция проверяла решение Арбитражного суда Кемеровской области от 16.08.2023 и постановление Седьмого арбитражного апелляционного суда от 13.10.2023 по спору об отказе в выдаче разрешения на строительство гаражного комплекса в Кемерове. В материалах дела исследовались проектная документация шифр 22-0321, результаты инженерных изысканий, положительные заключения негосударственной экспертизы № 42-2-1-3-049204-2022 от 21.07.2022 и № 42-2-1-3-087113-2022 от 09.12.2022, градостроительный план земельного участка, сведения о внесённых изменениях и замечания к взаимной согласованности документов.

Материал подготовлен на основе открытых источников и не является описанием проекта нашей компании.